将民企腐败预防纳入监察

□ 河南平顶山市纪委 卜鲲鹏   2018-06-11 16:03:07

党的十九大报告指出,反腐败斗争要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,坚持受贿行贿一起查。同时,十八届中央纪委七次全会指出,全面从严治党取得重要阶段性成果,反腐败斗争压倒性态势已经形成。然而,民营企业腐败问题仍然没有引起足够重视。民营企业腐败分两个部分,即“企业家”腐败和企业内部腐败,特别是针对企业内部腐败问题,从某种程度上看,成了被忽视的反腐败盲区。

中央统战部公布的数据显示,现在我国民营企业近2 5 0 0万户,对国家税收贡献超过50%,国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过6 0 %,城镇就业超过8 0 %。而与此同时,民营企业腐败问题仍处于高发状态。2017年4月,由北师大中国企业家犯罪预防研究中心发布的《2016中国企业家刑事风险分析报告》显示,民营企业家连续3年贪腐犯罪占当年犯罪总数的比重均超过25%。该问题的解决状况不仅关乎国民经济运行质态,也将直接影响全社会的反腐倡廉建设。

然而,当前企业家行贿之风仍然没有得到根本遏制,企业内部腐败治理还存在诸多认识误区,以及存在公私所有制保护差异、各自为政的工作格局等问题,值得深思。问题是时代的声音,也是创新的前奏。笔者认为,聚焦民营企业腐败问题,应借鉴香港廉政公署办案原则,坚持“行为主义”,抛弃公私身份差异,整合相关资源,将民营企业腐败预防纳入监察委反腐败范围,构建更宽泛的国家惩治预防腐败体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利奠定坚实基础。

三大认识误区

首先,对民营企业腐败预防必要性认识不足。随着习近平总书记在十九大报告中振聋发聩地强调“坚持受贿行贿一起查”,社会对行贿的关注度空前提高。然而,民营企业内部腐败问题的社会认知和关注度依然很低。有些人片面认为民营企业产权结构清晰,企业老板对自己财产看得紧,不会产生内部腐败。

客观上,随着企业发展壮大,老板是不可能做到完全监督的。特别是随着现代企业制度的建立,所有权与经营权分离,经理层受委托管理企业,掌握企业物资采购、财务管理、工程建设等重大权力。

孟德斯鸠说,一切有权力的人都容易滥用权力,民营企业经营管理阶层也会腐败。《联合国反腐败公约》第23条规定,“各缔约国应当根据本国法律的基本原则采取措施,防止涉及私营部门的腐败”,民营企业腐败预防是国家反腐败格局中的重要一环。

其次,对民营企业腐败社会危害性认识不深。社会普遍认为民营企业是“自负盈亏”的,花的都是老板自己的钱,民营企业腐败没啥社会危害。其实不然,“企业家”腐败即企业高管在处理企业外部关系时,也会花钱买市场,也就是行贿。

近年来,伴随着众多高级别官员的落马,刘卫高、赵晋、徐明、周滨……一些“关键商人”围猎党政干部的事件进入公众视野,从中可以清晰透视,老板行贿对政治生态的污染。

2016年3月,法制日报社中国公司法务研究院联合法治周末报社、法人杂志及中国青年报舆情监测室共同发布的《2015年度中国企业家犯罪报告》指出,“行贿罪和单位行贿罪等贿赂犯罪已成为民营企业等非公有制经济体的标签之一”。

企业内部腐败实质依然是权力寻租,其造成资源配置失衡,背离价值规律,进而提高经营成本,影响我国经济运行质态。美国国际战略研究中心发布的研究报告《腐败的代价》指出,发展中国家私营部门的腐败正在增长,每年至少耗费5000亿美元,是2012年所有对外援助资金的3倍。

再次,对民营企业反腐败主体责任认识不清。一些人认为,民营企业都是老板的钱,企业内部腐败预防是老板自家事儿。事实并非如此,一方面,民营企业运行在社会大背景之下,民营企业腐败既损害企业利益,又影响社会经济健康运行,败坏社会风气。

另一方面,随着企业发展中混合所有制的建立,企业中既有不同私有主体股份,也有国有股份,并且在企业上市情况下,还包含中小股东利益,民企也随之有了公共属性。民营企业腐败的“买单者”岂止老板个人,政府在民营企业腐败预防中的主体责任怎能或缺!

行贿犯罪查得少、判得轻

当前在深入推进“打虎拍蝇”反腐败斗争中,由于国家采用抓大放小和分化瓦解策略,造成行贿犯罪查得少、判得轻的局面,对“企业家”腐败治理产生负导向作用。

在立法上,现行法律轻行贿、重受贿,受贿罪最高法定刑可以判处死刑,行贿罪最高则可判无期徒刑,并且明确规定减轻或免予处罚情节。在纪检审查和司法实践中,受贿的国家工作人员得以依法处罚,而为有效查办案件,纪检、反贪等部门在查处行贿犯罪时,除情节特别严重外,只要如实供述犯罪行为,一般对行贿者都会从轻甚至免予处罚,行贿老板成了经济上的受益者。

通 过 检 索 中 国 裁 判 文 书 网 会 发 现 ,2015~2016两年间全国法院公开的一审受贿案件裁判文书8100多件,而同期公布的全国一审行贿案件仅3200多件,佐证了国家对受贿、行贿犯罪打击力度的强弱。

《刑法修正案(九)》公布后,增加规定对国家机关工作人员近亲属等特定关系人行贿罪名;增加规定行贿犯罪的罚金法定刑;严格限制行贿犯罪免予追诉和减免处罚的使用条件。在监察委全面布局之下,公众对行贿犯罪打击力度增加充满期待。

所有制歧视

由于我国采取国家主义立法原则,无论立法层面还是司法实践层面都受到“公尊私卑”思想影响,我国现行法律有明显身份法律特征,民营企业财产在国家反腐败中没有得到同等保护。

一是在立法上,罪与非罪的差别。如《刑法》第1 6 7条规定签订、履行合同失职被骗罪,犯罪主体为国有公司、企业、事业单位直接负责的主管人员,而民营企业中直接负责的主管人员在签订、履行合同过程中,因严重不负责任而被诈骗,致使企业利益遭受重大损失,则不构成犯罪。

再比如,《刑法》第1 6 5条规定国有公司、企业董事、经理非法经营同类营业罪,而当民营企业董事、经理利用职务便利进行同业经营,即使获得巨大利益并给企业带来灾难性损失,仍然不构成犯罪,只能依据《公司法》追究民事责任。

二是在量刑中,触犯民营企业利益时处罚较轻。如针对非法占有、受贿、挪用等违法行为,国家工作人员犯罪主体构成贪污罪、受贿罪、挪用公款罪,而民营企业犯罪主体则构成职务侵占罪、公司企业单位人员受贿罪、挪用资金罪,两者最大差异在于量刑。以非法占有行为为例,贪污罪最高法定刑为死刑,并处没收财产,而职务侵占罪最高法定刑为五年以上有期徒刑,可以并处没收财产。

三是在民营企业预防腐败中,很多违反职务廉洁行为只能依赖民事救济。如《公司法》第147条、148条以列举方式概括9种民营企业董事、监事、高级管理人员对公司的忠实义务,除利用职权收受贿赂行为、挪用资金行为、接受佣金归为己有行为在《刑法》中有相关规定外,其他违反忠实义务行为只能依赖民事救济。

在司法实践中,由于缺乏公权力调查手段,并且按照“谁主张、谁举证”民事举证规则而负有举证义务,民营企业依靠民事救济获得对价赔付也是异常困难。

四是相对严密又系统的国企高管腐败罪名,民营企业腐败立法还有诸多空白地带。如在经营权与所有权分离的委托经营企业中同样存在“吏治腐败”,再如民营企业也存在特定关系人受贿问题。

“九龙治水”

当前,我国民营企业腐败预防仍然没有纳入国家反腐败战略,国家反腐败格局中没有做出顶层设计和制度安排,各个民营企业预防腐败主体呈现各自为政的局面。

首先,公安经济侦查部门对民营企业内部腐败治理不系统、不全面。根据公安部侦查刑事案件管辖分工,经侦部门共管辖92类经济犯罪案件,笔者初步统计涉及民营企业内部职务犯罪案件10类。

公安经侦部门是查办民营企业内部职务犯罪的法定机关,但还不是专职机关,又囿于警力资源限制,仅着眼于事后法律制裁,难以构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,对民营企业内部腐败预防缺乏系统安排和整体布局。

其次,目前我国多数民营企业处于预防腐败启蒙阶段。一是会计部门的财务审核是企业强化内部控制的最基本手段,能够发挥预防腐败基本作用。二是目前我国只有少数知名企业(如阿里巴巴、万达集团、华为等)在公司内部设立廉政部、审计部、合规部等预防腐败工作部门,开展了声势浩大的内部反腐工作,但民营企业作为内部腐败预防主体,既缺少公权力的调查手段,又难以与国家反腐败机制有效联动,其反腐之路依然步履维艰。

三是在建立现代管理制度的企业中,《公司法》规定监事会有权对董事、经理和其他高级管理人员执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督。但现实中,我国民营企业的发展现状还无法使股东会、董事会和监事会按照《公司法》规定有效运行,监事会监督在很大程度上还流于形式。

再次,民营企业党组织没有充分发挥预防腐败作用。根据中办〔2012〕11号文件要求,非公企业党建着眼于发挥政治核心、政治引领作用,履行宣传贯彻党的路线方针政策等六方面职责,充分发挥纪检组织在维护和执行党的纪律中的职能作用。

然而,由于当前我国民营企业党组织建设还存在组织机构不健全、纪检组织没有同步设立、缺乏必要抓手等不利因素,客观上制约民营企业党组织的预防腐败作用。

最后,行业自律组织、司法机关犯罪信息查询、职能部门的行业管理以及各个职能部门的执法协作等预防腐败资源整合不力。一是各类行业自律组织基于维护行业信誉和发展理念,开展了各类预防腐败工作。如阳光诚信联盟由京东集团联合腾讯、百度等知名企业共同发起成立,该联盟旨在通过互联网手段共同构筑反腐败安全长城,打造阳光、透明的商业环境。

二是司法机关组建的犯罪信息查询系统对潜在商业腐败产生了有效震慑作用。如2013年1月,最高人民检察院建立全国行贿犯罪档案库。根据最高人民检察院公布数据,2016年全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询500余万次,涉及单位540多万家(次),涉及个人1100余万人(次),涉及个人数量首破千万。

三是行业行政主管部门开展特定领域商业腐败预防工作。如国家卫健委建立了医药购销领域商业贿赂不良记录制度,要求公立医疗机构不得购买列入商业贿赂不良记录企业产品。四是针对民营企业腐败案件,财政、商务、审计、工商、税务等职能部门在信息共享、线索移送和案件协查等方面缺乏整合机制。

纳入国家反腐败战略

一是顶层设计,构建更为宽泛的国家惩治和预防腐败体系。充分认识民营企业预防腐败的重要性和紧迫性,淡化所有制形式,完善以《刑法》、经济法为主体的现行法律,对民营企业腐败预防进行充分的顶层设计和制度安排,开辟反腐败斗争“新战场”,同党政机关和国企反腐败斗争同部署、同推进,构建更为宽泛的国家惩治和预防腐败体系。

二是试点先行,科学构建民营企业预防腐败新格局。坚持党委统一领导、党政齐抓共管,将民营企业腐败预防全面纳入纪委监委职责范围,构建纪委监委组织协调、行业监管部门条块监管、行业协会自律、企业内部管控、社会各界监督的民营企业预防腐败工作新格局。

三是组建网络,探索民营企业预防腐败新方法。从建立民营企业预防腐败联系点切入,逐步构筑民营企业预防腐败组织网络,针对规模以上民营企业,已经建立党组织的,积极建立党的纪检组织,没有建立党组织的,应建立监委组织。

中小规模民营企业在区域联建、行业联建、挂靠组建的党组织中建立纪委监委。明确纪委监委在民营企业预防腐败中的工作职能、目标任务和经费保障,探索新方法、新措施和新制度,对于行之有效的国家机关、国企反腐倡廉建设方针和原则,应在继承中创新。

编辑:赵慧 美编:陈荔

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