不以牺牲环境实现贸易利益

中国环境科学研究院 周炳炎 于泓锦   2018-07-03 18:09:43

不能以牺牲环境利益来实现贸易利益。在非歧视原则下,应提高环境准入门槛,防止国外污染转移,执行严格的进口废物环境标准。

从2012年以来,海关总署相继开展打击洋垃圾进口的专项执法行动,如“国门之盾”行动、“绿篱”行动、“大地女神”行动、“利剑”行动、“蓝天”行动等,查处了一些违规违法进口废物案件,有效阻止和震慑了违法犯罪行为。

但由于固体废物具有利用价值、进口废物来源非常复杂等原因,违规违法进口废物现象长期存在,需要持续加强监管、完善政策。

2017年4月18日,中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》,指出要以维护国家生态环境安全和人民群众身体健康为核心,完善固体废物进口管理制度,综合运用法律、经济、行政手段,大幅减少进口种类和数量。

这充分体现了新时期党中央对固体废物进口管理的科学判断和高瞻远瞩,具有重要指导意义。在生态环境、海关等部门多措并举、综合治理洋垃圾过程中,提高环境准入门槛、建立从严环境标准既是一项具体任务和措施,也是有效预防和阻止洋垃圾进口的利器,是建立长效管理机制的基本举措。

20万吨夹杂物“合法”进口

自上世纪90年代以来,我国政府主管部门对洋垃圾进口一直保持警惕,始终从维护国家生态环境安全和保证人民群众环境利益高度慎重对待,采取了一系列预防举措和严厉执法打击措施,建立了综合管理体系。

但洋垃圾入境及其造成的污染问题并没有彻底杜绝,执法机关查处了大量违法进口案例,媒体屡屡报道污染事件,进口废物带来的问题主要表现在如下方面:

一是洋垃圾走私屡禁不止,形势严峻。发达国家将洋垃圾向发展中国家转移处置是国际环境问题的重要表现,尤其我国周边一些国家和地区对固体废物进出口缺乏有效管控,成为发达国家向我国非法转移洋垃圾的中转地。

近些年,夹藏、伪报、瞒报或绕关走私洋垃圾现象不断发生,倒卖进口废物和进口许可证等现象屡禁不止。据海关统计,仅2 0 1 7年海关就立案侦办走私固体废物犯罪案件286起,同比增长6 . 7倍,查证各类涉案固体废物86.68万吨。截至今年2月,全国海关在“蓝天2018”专项行动中已查获走私废物犯罪案件69起,查证涉案废塑料、废纸等5万余吨。

二是进口废物加工利用环节污染大、环境风险高。以进口废物为原料的加工利用企业普遍规模小、污染治理能力低,加工利用中的污染排放影响当地生态环境和群众身体健康。

2017年,原环保部对全国1792家进口废物加工利用企业开展专项执法行动,发现企业违法违规比例高达60%。进口废物加工利用过程除会造成水污染、大气污染外,还会产生大量固体废物甚至危险废物,增加了国内环境治理负担。

例如,进口废纸制浆造纸过程中会产生大量危险废物(脱墨渣),只能送危险废物填埋场或焚烧厂。另据中国环境科学研究院前期研究结果,废五金拆解排放的废气中二 英浓度高达72.4 ng TEQ Nm-3,显著高于垃圾焚烧、钢铁冶炼等行业废气中二 英的排放水平,其残渣中二 英浓度也不低,环境风险高。

三是进口废物对从业人员和当地群众身体健康造成威胁。广东增城口岸每年进口大量废纸进行再生利用,有关机构对该地区进口废纸生产企业从业人员血液和尿液样本及加工场所土壤样本中重金属污染情况进行调查,结果发现,血液及尿液样本中出现重金属超标,尤其砷、铬超标显著,土壤样本中重金属砷、铅、铜均超出标准限量值。

有关机构对台州路桥废五金集中处置区域的调查表明,当地稻米重金属含量超过国家无公害食品标准要求限值3 . 5倍,对土壤微生物和土壤动物群落已造成影响。纪录片《塑料王国》从一个侧面反映了废塑料进口到我国后,被以粗放方式回收处理,产生环境污染。

四是进口洋垃圾夹杂物量大且复杂,环境风险大。根据中国环境科学研究院完成的800多份进口废物属性鉴别案例和质检部门提供的鉴别实例综合分析,进口废物中夹杂物含量常超过环境标准限值要求。

2017年山东口岸进口废物环保项目不合格统计分析表明,废纸中由于夹杂物超标的不合格货物批次占69.4%,进口废物夹杂物中还包括放射性废物、危险废物、爆炸物等危害性非常大的物质,这些夹杂物的入境、处理和处置都会对环境和人体健康造成危害。根据2017年进口废物环境标准夹杂物指标要求,并以2017年4000万吨左右的进口量测算,进口废物中至少有20万吨的夹杂物被“合法”进口。

进口废物加工利用环节污染大、环境风险高。严管洋垃圾进口

由于固体废物具有资源属性,我国各类再生资源利用产业链较为完整,存在大量初级产品生产企业,利用废物资源具有一定利润空间,当国家收紧进口废物总量和种类时,口岸可能会面临更复杂的将固体废物伪报、谎报、错报成非废物的情况,铤而走险违法走私进口废物,进口列入《禁止进口固体废物目录》中的废物,进口不符合环境标准的废物等。

多年经验反复证明,对预防和打击洋垃圾进口要保持清醒认识和持久耐力,构筑环境标准壁垒、采取疏堵结合的措施、强化宣传引导均不会过时。

当前,我国有3个进口废物目录,分别是《限制进口类可用作原料的固体废物目录》、《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《禁止进口固体废物目录》。《进口废物管理目录》与进口废物环境标准一样是我国进口废物管理体系中的重要支柱,环境保护标准中废物种类范围包含在了《进口废物管理目录》中,目录在前,标准在后,环境保护标准条款中的夹杂物废物、危险废物、放射性废物、低品质废物是被限制的对象,很多又被列在《禁止进口固体废物目录》中。

但进口废物环境标准中毕竟无法列明所有禁止进口废物种类,所以,越完善的《禁止进口固体废物目录》对于有效预防和阻止洋垃圾进口越加重要。

可以认为,进口不符合国家环境标准要求的废物以及进口列入《禁止进口固体废物目录》中的废物,即百姓厌恶的洋垃圾,预防和阻止洋垃圾进口是国家大势所趋,允许进口的固体废物将日益减少。

严格环境标准

世界贸易组织(WTO)把非关税壁垒分为与进口有关的、与出口有关的和与国内市场有关的3个领域。与进口有关的有进口配额、进口禁止、通关手续及成本等;与出口有关的非关税壁垒有出口补助等;与国内市场有关的非关税壁垒有健康、技术、环境标准等国内制度。

上世纪90年代中期以来,我国允许进口少量资源性废物作为生产原料的补充,本质上仍属于商品贸易范畴。在权衡环境与贸易利益关系时,不能以牺牲环境利益来实现贸易利益。在非歧视原则下,我国应提高环境准入门槛,防止国外污染转移,执行严格的进口废物环境标准。在透明度原则下,建立环境措施公布和通报制度,树立负责任大国形象。

进口废物检验监管构成了我国非关税壁垒技术性贸易措施体系的重要组成部分,形式包括技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、进口许可等,其中,执行严格的环境标准在阻止洋垃圾进口中具有重要作用。

目前,适应于口岸进口废物管理技术壁垒的有关法律主要包括《固体废物环境污染防治法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》及《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等。有关法规包括《进出口商品检验法实施条例》、《国境卫生检疫法实施细则》、《国境动植物检疫法实施条例》、《货物进出口管理条例》、《进口可用作原料的固体废物检验检疫监督管理办法》及环保、海关联合发布的公告等部门规章。

针对进口废物检验的技术标准包括《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》、《危险废物鉴别标准》、《进口可用作原料的废物放射性污染检验规程》、《进口废物原料检验检疫规程》等。

今年6月1日起,海关总署执行新的《进口可用作原料的固体废物装运前检验监督管理实施细则》,明确进口废物在境外出口地由装运前检验机构实施装运前检验。我国对进口废物的检验执行强制性国家标准,入境后还要进行检验,合格后才可通关放行。

《国境卫生检疫法实施细则》第1 0条规定,入境、出境的集装箱、货物、废旧物等物品在到达口岸的时候,承运人、代理人或者货主,必须向卫生检疫机关申报并接受卫生检疫。对来自疫区的、被传染病污染的以及可能传播检疫传染病或者发现与人类健康有关的啮齿动物和病媒昆虫的集装箱、货物、废旧物等物品,应当实施消毒、除鼠、除虫或者其他必要的卫生处理。

进口废物经检疫处理后,必须在显著位置张贴除害处理标志,并出具检疫处理结果单,作为检验检疫单证必备的随附记录。如查验发现有活虫的集装箱,还须进行二次熏蒸处里。

我国非关税壁垒中的进口废物许可是针对《限制进口类可用作原料的固体废物目录》中的废物,通过生态环境部发放进口废物许可证来管控进口数量,进口废物的配额是赋予进口废物利用者的。现行法律还规定,进口《非限制进口类固体废物目录》中的废物应符合环境保护标准要求,但不需要申领进口许可证。

二次修订

《固体废物环境污染防治法》明确规定,进口废物必须符合环境保护标准要求,无论是1996年首次制订的进口废物环境保护标准,还是2005年第一次修定的这套标准,我国始终执行严格的标准限值要求,成为我国进口废物管理体系中的坚实技术基础。

根据新时期国家环境保护总体战略要求和新发展理念的要求,2017年12月29日,原环保部和国家质检总局颁布了第二次修订的进口废物环境保护标准,包括冶炼渣、木废料、废纸、废钢铁、废有色金属、废电机等1 1项《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》,以2 0 1 7年原环境保护部等五部门《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》为依据,在各项标准中明确了具体废物种类的名称,共包含50小类废物,体现出我国一贯执行“普遍禁止、有限许可”的进口废物总策略。修订进口废物环境标准的原则和内容如下:

一是坚持严禁进口放射性废物原则。我国非常重视进口废物的放射性污染预防与控制,环境保护标准中明确规定禁止混有进口放射性废物,是口岸检验检疫中的重点检验内容,各口岸都要配备固定式和便携式的检验和探测设备,一旦发现放射性废物便会阻止其进口,只能退运处理。

二是坚持严格控制夹杂物进口原则。对夹杂物的限制是根据固体废物产生来源容易混杂或夹带其他废物的特点来考虑,是我国制定环境保护标准的创新点,根本上解决了进口废物环保监管落脚点的问题,抓住了问题的要害,而不过多触及产品和废物原料自身质量的复杂技术问题,与欧美国家相关固体废物交易分类标准有相似之处,也有本质区别。标准中将夹杂物分为严格禁止、严厉控制、严格控制3个层级。

三是坚持适当控制废物自身低劣品质的原则。有必要对废物自身不利于环境保护和加工利用的部分予以考虑。例如,进口废纸标准中严格限制混入被焚烧或部分焚烧的废纸以及被灭火剂污染的废纸。进口废汽车压件标准中对非金属材料的控制等,都是基于进口废物自身品质的要求。

四是坚持有利于口岸检验操作的原则。修订进口废物环境保护标准中增加了口岸检验、抽样、实验室检测的原则性要求,明确列出相应废物的检验检疫规程,检验检疫规程中还规定了口岸检验抽样的比例和方法。口岸海关的检验和监管机构把关固体废物进口,对堵截洋垃圾进口发挥了巨大作用,是环保等其他管理部门不可替代的。

将污染挡在国门之外

进口废物环境标准是对境外废物进入我国市场设置的环境技术壁垒,通过具体的指标要求,将污染严重的或我国明令禁止进口的废物挡在国门之外,与《进口废物管理目录》一起成为我国进口废物管理的重要技术支柱。

制定进口废物环境标准的出发点是尽量减少进口废物及其处理处置过程中造成的环境污染,重点控制放射性废物、危险废物和一般废物的夹杂,控制低品质废物大量进口,是维护国家环境安全和利益的重要方面。

标准划出允许进口废物的指标界限,具有告知、引导和约束国外供货商、国内进口商、国内利用企业符合标准要求的目的,从事废物进口的企业必须遵守该标准的要求,也是企业遇到纠纷时保证自身合法利益的安全盾牌。

进口废物环境标准是口岸检验、监管、风险防控等机构管控进口废物和打击洋垃圾的重要依据,一旦发现进口不符合环境标准的固体废物,企业就面临承担严厉处罚的后果,情节严重的要承担刑事责任。

在对违法进口废物案件处理时,进口废物环境标准还成为公安、检察院、法院等机构执法办案的技术依据,使案件建立在定性和定量结合的证据上,减少裁量随意性和不确定性。

还有,相关技术机构在对查扣货物进行固体废物属性鉴别或检验判断时,环境保护标准是判断废物合格与否的依据,也是进一步确定废物类别归属的基础。

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